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以改革精神引领金融稳定之路  

2017-09-05 14:14:54|  分类: 金融知识 |  标签: |举报 |字号 订阅

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陶玲:以改革精神引领金融稳定之路

中国金融杂志2017-09-04

作者|陶玲「中国人民银行金融稳定局副局长」

文章|《中国金融》2017年第17期

维护金融稳定是一项艰巨复杂的系统工程。在砥砺奋进的五年里,启程于大型银行脱胎换骨的改革,行进于金融风险监测评估和处置,深化于防控金融风险的体制机制建设,通过改革维护金融稳定之路已经形成,并将继续攻坚克难,行稳致远。

建立维护金融稳定的系统性框架:理论依据及形势任务

从理论和实践看,中央银行的政策目标“维护币值稳定”本身就具有金融稳定的含义,而最后贷款人角色也决定了中央银行始终把化解和处置金融风险作为重要职责。纵观世界金融史,在各个历史时期,都需要中央银行在准确判断经济金融形势的基础上,运用宏观调控进行逆周期调节,向金融体系注入预防高杠杆和泡沫化的疫苗,降低危机发生的概率,通过对利率、汇率等基础性金融资产价格的管理来调控预期,进而调节全社会投融资行为,同时,统一系统重要性金融机构和金融基础设施监管,促进经济金融稳健运行。

中国作为一个发展中经济体,具有“转轨经济加新兴市场”的特征,维护金融稳定更需要从自身经济金融结构和金融风险特点入手,拿出有针对性的解决方案。20世纪90年代至21世纪之初,金融机构财务不健康,依法合规理念缺失,自主经营不到位,金融监管水平不高,会计审计准则标准滞后,市场运行机制不健全,导致历史积累的金融风险尚未完全化解、新的风险仍在不断形成。

一是大型商业银行的风险一触即发。1997年,对国有独资商业银行实施了发行2700亿元特别国债补充资本、剥离近1.4万亿元不良资产并成立4家资产管理公司,上述举措在一定程度上化解了金融体系的风险,但由于并未触及和解决政企不分、产权模糊、治理低效、监管不足等问题,亚洲金融危机时期,商业银行的资本充足率、不良贷款率等指标再度严重恶化。2002年底,国际上有相当多的悲观观点认为我国银行业已技术性破产,而“依赖公共资金救助助长道德风险催生新一轮金融风险依赖公共资金再救助”的旧有模式成本极高、代价太大,不能再成为化解风险的政策选项。

二是一批中小金融机构风险亟待化解。亚洲金融危机爆发后,我国一批中小金融机构的风险突显出来:一些城市商业银行和大量城乡信用合作社不良资产比重持续攀升,出现流动性困难,许多信托公司等非银行金融机构风险管理和内部控制薄弱,违法违规经营严重。人民银行虽然全面整顿了信托业,通过接管、债务重组、行政关闭、破产等方式对问题金融机构进行处置,对非法集资、变相存贷款业务等各种非法金融业务进行查处,但由于处置工作的复杂性和制度缺失,许多机构“退而不出”。2004年德隆系风险爆发,证券业风险全面显现,保险公司风险也开始暴露。

这种特殊而又严峻的形势,使得中国维护金融稳定具有鲜明的改革烙印。在维护金融稳定工作开始之初,综合权衡经济状况、财政实力和中央银行可用政策工具,形成了以改革进行标本兼治、以处置风险守住稳定底线的路径:一方面全面推进金融机构改革,建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代金融企业,培育健康的市场主体;另一方面,通过外科手术式的方式化解和处置历史存量金融风险,去除金融体系的沉疴顽疾。随着对金融风险认识的深化和维护金融稳定工作的不断深入,建立有利于防范道德风险的制度安排、不断完善金融业稳健性标准、持续监测评估金融稳定状况,与金融改革和处置风险共同组成了维护金融稳定的系统性框架,体现了“预防为先、标本兼治、稳妥有序、守住底线”的逻辑思路。

打造金融稳定基石:全面启动和深化金融机构改革

保持金融机构的健康性是维护金融稳定的基础。为有效化解大型银行风险,2003年,国有大型商业银行股份制改革全面启动。在改革模式选择上,汲取苏联、东欧转轨国家“休克疗法”导致金融危机的教训,采取了渐进式方式,按照在线修复、治标治本相结合的思路,将改革的总体目标设定为:打造资本充足、内控严密、运行安全、服务和效益良好、具有国际竞争力的现代商业银行。根据“一行一策”对工商银行、农业银行、中国银行、建设银行实施了精妙的“四部曲”方案。

一是重塑大型商业银行的财务健康。首先,利用大型商业银行原有财务资源核销部分已实际损失的资本金;紧接着,按照市场化原则由四家资产管理公司通过公开竞标,承接并处置不良资产;之后,补充大型商业银行的资本实力,人民银行创造性地提出运用外汇储备和黄金储备注资大型商业银行,2003~2008年对五大国有商业银行注资累计约800亿美元。二是引入战略投资者。公平竞争、择优引进战略投资者,尤其是具有丰富、成熟的经营管理经验和公司治理经验的境内外战略投资者,形成多元化的产权结构。三是建立现代公司治理架构。设立汇金公司独立行使国有股东权利,明晰了国有金融资本出资人代表,构建了股东大会、董事会、监事会和经营管理层的相互监督和制约的公司治理机制。四是境内外公开上市。充分发挥资本市场的外部约束监督作用,促使大型商业银行成为真正的市场化经营主体,从2005年10月起,五家大型商业银行相继启动首次公开发行工作,先后全部完成A股和H股两地上市。

大型商业银行股份制改革的成功使我国金融业发生了脱胎换骨的变化。自2012年开始,我国大型商业银行连续入选全球金融稳定理事会(FSB)确定的全球系统性重要银行。2016年末,我国商业银行的资本充足率达到13.28%,不良贷款率为1.74%,全年净利润总额1.65万亿元,资本利润率达到13.38%,主要指标均列全球银行业前茅。

大型商业银行股份制改革的巨大成功,也为开发性、政策性金融改革积累了宝贵经验。按照分类指导、“一行一策”的改革原则,形成了一整套相互衔接支撑的改革措施:一是补充资本金,形成资本充足约束机制,2015年7月,国家外汇储备向国家开发银行和中国进出口银行分别注资480亿美元与450亿美元。二是建立有效的公司治理机制,修订章程,强化内部管控,注重资本约束,加强外部监管。三是合理界定业务范围并动态调整,对政策性银行建立正向激励约束机制和更加明确的业务定位,对开发性金融机构坚持“公司化经营,市场化运作”,兼顾服务国家战略和实现自身财务可持续的双重目标。

改革不仅针对大型金融机构,还着眼于金融体系中单个体量不大但为数众多、风险不小的农村信用社。长期以来,我国农村信用社普遍资产质量差,经营管理水平低,经营粗放,内部人控制严重,自我管理能力不足。自2003年6月正式开始的深化农村信用社改革工作,明确提出把农村信用社办成产权清晰、管理科学、约束机制强、财务上可持续发展、坚持商业性原则、主要为“三农”服务的金融机构。人民银行设计了通过资金支持与农村信用社改革成效挂钩的、“花钱买机制”的政策安排。资金支持政策坚持因地制宜、分类指导,对专项票据发行、兑付以及专项借款发放,均规定了适当条件和规范透明的考核程序,建立了正向激励的改革方式。

将大型商业银行改革的经验推广开来,人民银行还会同或者配合有关部门推动光大集团、中信集团、广发银行、中国再保险集团以及信达、华融资产管理公司等一批金融机构改革。改革提高了我国金融机构的健康性、专业性和竞争力,金融体系稳定的微观基础得到全面夯实。

守住金融稳定底线:处置和化解存量金融风险

20世纪90年代中期特别是亚洲金融危机后,由于我国的财政实力还比较薄弱,且存款保险制度尚未建立,为及时救助风险防止对经济造成更大冲击,主要由人民银行履行最后贷款人职能,阶段性化解了我国金融业风险,维护了金融和社会稳定。

据统计,1997年至2001年,采取撤销、解散、关闭、破产等办法,对400多家严重违法违规经营、资不抵债、不能支付到期债务的中小金融机构实现了市场退出。1998年末至2002年末,通过更名、合并重组、商业银行购并、组建城市商业银行、撤销等方式,处置城市信用社风险。1999年,通过对信托业开展第五次整顿,对从事违法违规操作、发生支付危机、不能偿还到期债务的信托投资公司一律予以改组撤并,信托投资公司数量减少到了50多家。2005年至2007年,推动银河证券、南方证券等9家证券公司重组改革,先后对闽发证券等高风险证券公司实施了关闭或破产。2004年处置德隆系风险,2003年至2008年,平稳完成了16家历史遗留的高风险金融机构的市场退出工作。

人民银行及时救助高风险金融机构的做法,为我国经济社会持续发展创造了有利条件,从全球金融实践看,也具有典型意义。2008年国际金融危机期间,美国等一些国家的中央银行也都通过创新使用流动性工具和扩张资产负债表等方式化解了银行及非银行类金融机构的风险。

降低金融稳定成本:建立防范道德风险的制度安排

道德风险是维护金融稳定的成本。这是因为,处置金融风险往往会面临两难。一方面,对金融机构过分救助不仅消耗国家资源,还将使一些不谨慎的金融机构产生救助依赖从而过分承担风险,并且弱化公众的风险意识甚至导致逆向选择;另一方面,如果不救助或处置不力,可能引发系统性反应,导致经济的螺旋式下滑。

2003年以后,在我国宏观经济基本稳定、金融体系的市场化、商业化不断加强的有利环境下,人民银行牵头处置德隆系风险时最大程度地降低道德风险:联合财政部、银监会和证监会发布《个人债权及客户证券交易结算资金收购意见》,打破了以往全额兑付的做法,对10万元以上个人债权九折收购。后来又出台《关于个人债权收购有关问题的补充通知》进一步采取累进打折,金额越大的个人债权打折越多,直至300万元以上不予收购。

防范道德风险必须建立存款保险制度。早在1993年,《国务院关于金融体制改革的决定》就正式提出“要建立存款保险基金,保障社会公众利益”。2012年以来,人民银行会同有关部门加快存款保险制度建设,在具体制度设计上注重把握好维护金融稳定和防范道德风险之间的平衡。经过近二十年的努力,我国的存款保险制度于2015年5月1日正式建立,确立了强制保险、限额赔付、基准费率和风险差别费率相结合、风险早期纠正和及时处置、存款保险基金“取之于市场、用之于市场”等新机制,补齐了我国金融安全网的重要一极,提升了公众对金融体系的信心,有利于降低道德风险。

防范道德风险才能控制金融风险的循环滋生。当前,负盈不负亏、高风险经营、责任外推、依靠中央银行或政府兜底的道德风险在金融机构、金融市场中仍然存在,并成为许多风险的源头,为此,应当将防范道德风险作为更加注重的金融稳定政策取向,坚持正向激励原则,在处置风险和防范道德风险之间找到平衡点,将维护金融稳定的成本降至最低。

构建金融稳定防线:提升金融业稳健性标准

金融业稳健性标准不高也是我国金融风险的重要成因。历史上,我国会计标准较低,贷款分类不准,信息披露标准不高,透明度较差,往往导致金融市场出现人为炒作,价格剧烈波动,市场秩序混乱。

2003年至今人民银行推动的金融机构改革,坚持真实反映金融机构的财务和经营状况,注重真实的、高质量普通股资本的注入和维持,由此大大提高了资本要求、信息披露要求、会计与外部审计标准。坚持推动境外上市的大型商业银行执行国际会计准则、公司治理和风险管理等更高标准,使改革成果能以国际金融业通用和可信的形式向境内外展示。加大金融统计标准化工作的落实力度,严格外部监督和信息披露。2008年后,人民银行正式加入了金融稳定理事会、巴塞尔银行监管委员会、全球金融体系委员会,深度参与了巴塞尔资本协议Ⅲ、系统重要性金融机构等国际监管规则的制定工作。

2012年前后,人民银行把握国际社会加强宏观审慎管理的共识,率先开展宏观审慎政策实践。从金融体系整体稳定的角度出发,将信贷投放与宏观审慎要求的资本水平相联系,实施差别准备金动态调整机制,2016年起进一步升级为宏观审慎评估体系(MPA),将狭义信贷扩展到广义信贷,并从七大方面对金融机构的行为进行多维度的引导,加强逆周期调节,守住系统性风险的总闸门。同时,对金融业综合经营、实业投资金融业等新情况进行冷静观察,加强风险监测分析,研究金融控股公司、交叉性金融产品等跨行业跨市场行为的监管规则,统一资产管理业务的标准规制,防范金融风险跨行业、跨市场、跨区域、跨境传递。

把握金融稳定方位:探索系统性金融风险的监测评估方法

准确识别和判断风险是维护金融稳定的前提。自2005年起,人民银行每年定期发布《中国金融稳定报告》,全面监测、评估金融体系的稳定状况。2012年以来,针对金融体系关联性、复杂性上升的特点,加强对债务和杠杆风险、信用风险、流动性风险、影子银行风险、资产价格泡沫等重点领域金融风险的研判,探索建立系统性风险指标体系,紧密跟踪金融市场先导性指标变化,尝试开展压力测试和整体风险评估。

与国际对标有利于准确定位我国的金融稳定状况。2009年8月,中国首次金融稳健性评估(FSAP)正式启动,并于2011年11月圆满完成。FSAP是国际货币基金组织(IMF)和世界银行联合开展的评估项目,是对我国金融体系按照国际标准进行的一次全面“体检”。首次评估报告认为,得益于中国政府推出的多项重大金融改革以及中央银行和各监管部门的有效监管,中国金融体系整体稳定,金融改革进展良好,金融机构实力不断增强。2015年,中国第二轮FSAP更新评估再次开始。这次评估是在中国经济进行结构性调整和新旧动能转换、金融创新和金融科技快速发展、金融体系的市场化程度大幅上升的背景下展开的,对把握中国金融稳定状况具有十分重要的意义,将全面展示国际组织对我国金融改革稳定和发展的评价,促进中国金融体系进一步深化改革开放和稳健发展。

第五次全国金融工作会议指出,回顾改革开放以来我国金融业发展历程,解决影响和制约金融业发展的难题必须深化改革。追溯五年来以及更长一段时期的金融稳定工作,改革既是维护金融稳定最有效的经验,也是防止发生系统性金融风险的根本动力。当前,我国金融风险处于易发高发期,金融风险隐蔽性、复杂性、突发性、传染性、危害性日益显现。对此,唯有在清醒认识、准确判断金融风险及成因的基础上,通过不断深化金融改革,补齐体制机制短板,才能切实守住发生系统性风险的底线,从而建设稳健的、具有包容性和竞争性并与国际接轨的现代金融体系,实现服务实体经济的根本目标。

(责任编辑刘宏振)


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